AIR: analisi di impatto della regolazione

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Nata negli Stati Uniti negli anni ’70 e diffusasi dapprima nel Regno Unito (anni ’80) e poi nell’Europa continentale alla fine degli anni ’90, sulla scorta delle raccomandazioni dell’OCSE, l’analisi di impatto della regolazione (AIR) è un insieme di attività di analisi volto a razionalizzare i processi decisionali tipici dell’attività amministrativa, con particolare riferimento a quelli destinati alla formulazione di atti normativi o regolativi.

In breve, l’AIR costituisce una forma di valutazione ex-ante dell’opportunità dell’intervento regolativo e dei possibili effetti derivanti dalle diverse opzioni di intervento, ivi compresa la cosiddetta “opzione zero”, ossia il mantenimento dello status quo. Tale analisi permette di confrontare vantaggi e svantaggi delle diverse ipotesi di intervento normativo, al fine di individuare la soluzione meno onerosa e più efficace per l’amministrazione stessa, ma anche per i cittadini e per i gruppi sociali interessati dal provvedimento.
L’AIR si pone l’obiettivo di potenziare la dotazione di informazioni alla base del processo decisionale, di rispondere alla domanda di coinvolgimento da parte dei cittadini e di sviluppare una maggiore ricettività nei confronti delle loro istanze, di evidenziare le possibili conseguenze non previste di un atto normativo e di migliorarne l’attuazione, diminuendone in sostanza l’autoreferenzialità e aumentando la trasparenza delle motivazioni che hanno condotto alla sua adozione, per ampliarne la base di legittimità. Si tratta dunque non tanto di uno strumento di concertazione vero e proprio, né di un mezzo di pubblicizzazione dell’attività normativa, ma piuttosto di uno strumento di indagine a disposizione della Pubblica Amministrazione, volto a cogliere le esigenze del territorio, ad approfondire la base conoscitiva relativa all’ambito di intervento, a misurare con maggior attendibilità la fondatezza degli obiettivi che si intendono raggiungere e la qualità dei risultati attesi, a qualificare e quantificare, ove possibile, costi e benefici legati alle diverse opzioni di intervento, in termini di effetti sociali, economici e giuridici. Tutto ciò al fine di selezionare in modo più consapevole le soluzioni di intervento meno onerose e maggiormente rispondenti alle esigenze del territorio.

A livello metodologico, l’AIR si compone principalmente di due fasi: una fase di consultazione, cui segue una fase di analisi economica. Non esiste un metodo valido in assoluto, data la variabilità del contesto istituzionale, delle problematiche regolative e della situazione conoscitiva preesistente.
In generale l’AIR si fonda su alcuni principi guida, che ne costituiscono condizioni fondamentali. Dalla combinazione di queste esigenze procedurali con le variabili di contesto (attori, contenuti, tecniche…) ha origine un piano di consultazione. (Fig. 1)
Fig. 1: Fattori della consultazione
fattori della consultazione
Fonte: S. Cavatorto, Università di Siena
La definizione dinamica di tale piano evita la ritualizzazione della consultazione, che rischierebbe di determinarne l’inutilità. Per quanto riguarda le tecniche di consultazione, anch’esse devono essere definite in funzione del contesto nel quale si opera e richiedono l’impiego di abilità professionali specifiche. In genere, l’analisi si compone di una fase di desk research e di una fase di field research, che può comprendere questionari, focus groups, interviste semi-strutturate, interviste a testimoni privilegiati. L’utilizzo di particolari tecniche deve tenere conto anche dei relativi tempi e costi, dell’attendibilità dei risultati e della loro utilità ai fini dell’AIR. Sicuramente le tecnologie informatiche sono in questo senso uno strumento di grande importanza, non solo per la consultazione in sé, ma anche per consolidare una raccolta e archiviazione sistematica e aggiornata dei dati e delle informazioni riguardanti un particolare ambito di intervento regolatorio. Grazie a queste tecnologie, infatti, il coinvolgimento dei cittadini nell’attività regolatoria è recentemente aumentato, anche se con forme e livelli di partecipazione differenti e non sempre soddisfacenti. Molto spesso il flusso di informazioni tra istituzioni e cittadini è ancora sostanzialmente unilaterale. Inoltre, alcune forme di coinvolgimento degli stakeholders rischiano di favorire solo alcuni gruppi particolarmente rappresentati, ma che esprimono opinioni non necessariamente rappresentative dell’intera popolazione interessata.

In Italia l’AIR è stata introdotta dall’art. 5 della legge n. 50/1999, che la individuava come attività sperimentale da applicarsi agli atti normativi del Governo e ai regolamenti ministeriali e interministeriali. Le prime sperimentazioni attuate nel periodo 2000-2001 hanno però dato risultati poco soddisfacenti, dovuti soprattutto al fatto di aver tentato una mera trasposizione del modello anglosassone al contesto italiano. Si è pertanto proceduto alla definizione di metodi, modelli e ambiti di applicazione più pertinenti rispetto al contesto nazionale, per evitare che l’applicazione dell’AIR comportasse paradossalmente l’aggravio dei procedimenti in termini di complessità e di lunghezza degli stessi. Nel 2007 è stato perciò formulato un “Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione” e nel 2008 l’AIR così rivista è stata dichiarata obbligatoria per gli atti endogovernativi, pur evidenziando possibili eccezioni per casi di particolare urgenza o complessità. Recentemente l’AIR ha inoltre acquisito rilevanza sul piano regionale, in particolare in seguito alla riforma del titolo V della Costituzione, che ha individuato nelle Regioni gli interpreti privilegiati delle esigenze del territorio, anche in linea con le indicazioni della Commissione Europea contenute nel Piano di azione per la governance europea (COM 2001). Numerose Regioni italiane hanno introdotto nei loro statuti un riferimento all’AIR e hanno intrapreso attività sperimentali in questo campo; tra queste, le prime sono state l’Emilia Romagna, le Marche, l’Umbria, il Lazio, la Toscana e il Piemonte.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI:
A cura di A. LA SPINA e S. CAVATORTO, La consultazione nell’analisi dell’impatto della regolazione, Rubbettino, 2001
A cura di S. MOMIGLIANO e F. GIOVANETTI NUTI, La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi dell’impatto della regolazione, Rubbettino, 2001
A cura di C. M. RADAELLI, L’analisi di impatto della regolazione in prospettiva comparata, Rubbettino, 2001
Sito del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi – Servizio analisi e verifica dell’impatto della regolamentazione: http://www.governo.it/Presidenza/AIR